صادق باقری

 دامشجوی دکترای حقوق بین الملل

دانشگاه شهید بهشتی تهران

14-04-09

دولت هاي ناتوان و نظام جديد حقوق بين الملل

1- تعريف دولت ناتوان

1- 1- پيشينه ورود اصطلاح ” دولت هاي ناتوان “ در              حوزه ادبيات حقوقي نظام بين المللي .

    2-1- تعاريفي كه در اين مورد ارايه شده است.

    3-1- تعريف پديده دولت هاي ناتوان بر اساس   ويژگيهاي بنيادين آن

    4-1- مفهوم اقلي و اكثري دولت هاي ناتوان

2- مسايل عمده حقوقي قابل طرح در مورد دولت هاي                  ناتوان

    1-2- جامعه جهاني وحمايت از حقوق بشر دركشورهاي    ت حاكميت دولت هاي ناتوان.

    2-2- جامعه جهاني وحمايت ازحقوق بشردوستانه در  قلمرو دولت هاي ناتوان.

    3-2- دولت هاي ناتوان و مسئوليت بين المللي

    4-2- مسئوليت بين المللي اشخاص و مقامات رسمي در    دولت هاي ناتوان.

    5-2- مداخله سياسي جامعه جهاني در باز سازي   ونوسازي ساختار قدرت در دولت هاي ناتوان.

3- رويكرد جديد جامعه جهاني در برابر پديدة دولت     هاي ناتوان.

    1-3- رويكرد دولت محور

    2-3- رويكرد مبتني بر مفهوم جديدي از موضوع صلح     وامنيت بين المللي

    3-3-رويكرد مبتني بر تفسير موسع از اختيارات شوراي    امنيت در حفظ صلح و امنيت بين المللي

    4-3 رويكرد مبتني بر توسعه عمليات بشر دوستانه

  4- جمع بندي و نتيجه گيري

دولت هاي ناتوان و نظام جديد حقوق بين الملل

1-تعريف ” دولت هاي“ ناتوان

1-1- پيشينه ورود اصطلاح ” دولت هاي ناتوان“ در حوزه ادبيات حقوقي نظام بين الملل.

اصطلاح ” دولت هاي ناتوان“ يا ” دولت هاي عاجز“Failed) (states يكي از جديد ترين اصطلاحات در حوزه ادبيات حقوق بين الملل مي باشد. شايد بتوان ادعا كرد كه اين اصطلاح همين پنج يا شش سال قبل، يعني در نخستين سالهاي هزاره سوم ميلادي در نظام بين المللي كاربرد حقوقي يافته است. البته مفهوم اين اصطلاح از سابقه نسبتا طولاني تري برخوردار مي باشد. به عبارت ديگر ، مفهوم دولت ناتوان تحت عناوين و تعابير ديگري تقريبا در طول دو دهه گذشته درحوزه هاي حقوق اساسي، روابط بين الملل و حقوق بين الملل به نحوي مطرح بوده است.

    مفهوم ”دولت هاي ناتوان “ نخست با تعبير ”دولت هاي  حامي تروريسم" يا دولتهاي تروريست پرور بر سر زبانها قرار گرفت . اين مفهوم از مفاهيم دوران بعد از جنگ سرد مي باشد. با پايان يافتن جنگ سرد و بر چيده شدن سنگرهاي مبارزه ميان دو بلوك شرق و غرب ، شعار مبارزه عليه فتنه تروريسم جايگزين شعار مقابله يا تهاجم گسترده كمونيسم شد. وزير خارجه دولت ريگان تروريسم مورد حمايت دولت را طاعون در حال گسترش  خواند كه ازطرف مخالفان تمدن دامن زده مي شود. ⁽¹⁾

    مشابه همين تدابيري كه امروزه از طرف كشورهاي توسعه يافته و صنعتي در مورد ” دولت هاي ناتوان“ اتخاذ مي شود،دراوايل عليه دولت هاي حامی تروريسم اتخاذ مي شد. در سال 1977 كنگره ايالات متحده آمريكا تصميم گرفت ليست جامعي از دولتهايي  فراهم كند كه حامي تروريسم محسوب مي شدند.

    گاهي براي بيان اين مفهوم از تعابير ديگري چون  "دولت هاي فرو پاشيده “ ( Collapsed states) ، دولت هاي از هم گسيخته  ( Disintegrated) و... نام برده شده است. به درستي معلوم نيست اصطلاح ” دولت هاي عاجز“ را چه كسي و چه وقت در حوزه روابط بين الملل و حقوق بين الملل به كار برده است. اما يك نكته از ضمن كتابها ، مقالات و اسناد بين المللي قابل استفاده است، اين كه اصطلاح ” دولت هاي ناتوان“ به تدريج جايگزين اصطلاحات ديگری شد كه در دهه 1980 ترويج يافته بود. در دهه 1990 دولت هاي توسعه يافته به طور مكرر خواستار طبقه بندي دولت هاي ناتوان شدند  تا بتوانند زمينه مداخله مشروع را در امور داخلي اين نوع كشورها،به استناد حقوق بشر، حقوق بشر دوستانه و ... ، فراهم آورند.

    تا سال 1994 اصطلاح ” دولت هاي ناتوان“ هنوز به اندازه كافي جا نيفتاده بود . به همين دليل دولت كلينتن ليست دولت هاي تروريست و حامي تروريسم را به گونه اي گسترش داد كه ” دولت هاي رذالت پيشه “  ( Rogue states) را هم در بر گيرد. اندكي بعد اصطلاح ” دولت هاي ناتوان“ در اسناد رسمي اين كشور  نيز راه يافت. بل كلينتن براي اولين بار در سال 1999 در برنامه استراتژي ملي خود از ”دولت‌هاي ناتوان“ به عنوان يكي از تهديدها عليه منافع ملي اين كشورنام برد. (2)

    احتمالا يكي از انگيزه هاي جا افتادن اصطلاح ” دولت هاي ناتوان“ به جاي ساير اصطلاحات مطرح در اين زمينه، انعطاف پذيري اين اصطلاح مي باشد.اين اصطلاح به تنهايي مي تواند طيف وسيعي از دولت هاي دچار بحران را پوشش دهد ، درحالي كه هيچ يك از اصطلاحات مشابه پيش گفته از چنين ظرفيتي برخوردار نمي باشند.

    اين مطلب از اظهارات كميسيون مستقل كوزو وو قابل استنباط مي باشد . اين كميسيون اظهار مي دارد: ” از آنجا كه بعد از حادثه 11 سپتامبر 2001 موضوعات عمده  گفتمان سياسي از ” مداخله بشر دوستانه“ به اعلان مجدد جنگ عليه تروريسم تغيير يافت ، به مفهوم ” دولت هاي ناتوان“ حوزه وسيع تري داده شد تا دولت هايي از قبيل عراق را كه با سلاحهاي كشتار جمعي و تروريسم،ايالات متحده را تهديد مي كرد، نيز شامل شود. ⁽³⁾

    جورج دبليو بوش رئيس جمهور ايالات متحده آمريكا در نخستين برنامه استراتژي ملي خود در بيستم سپتامبر 2002 بر عنصر ”‌دولت هاي ناتوان“ به طور خاصي تاكيد كرد. در اين استراتژي باور وي بر اين بود كه دولت هاي عاجز و دولتهاي درحال عاجز شدن تهديد مهمي را متوجه امنيت كشورش مي سازد . بر اساس اين بيانيه وي معتقد بود ” دولت هاي ناتوان“ معمولا پناهگاه امن و زمينه شكل گيري و توسعه سازمانهاي تروريستي هستند. اين دولت ها محيط  را براي منازعات منطقه اي آماده مي سازند. حل اين منازعات هزينه هاي فراواني را بر همسايگان تحميل مي كند و منافع ايالات متحده را از طريق سرازير شدن پناهجويان ، قاچاق كالاهاي ممنوع، و نيز ايجاب ترتيبات حفظ صلح وامنيت ، كمك هاي بشر دوستانه و ضربه زدن به فرصتهاي تجاري و سرمايه گذاري و ... با چالش بزرگي مواجه مي سازد.

    در بخشي از اين بيانيه آمده است : ” .... آمريكا اكنون بيشتر از طريق دولت هاي ناتوان تهديد مي شود، تا دولت هاي قدرتمند و فاتح ... دولت هاي ضعيفي مثل افغانستان  مي توانند خطرات بزرگتري را متوجه منافع ما سازند...  فقر، نهادهاي ضعيف، فساد اداري - مالي و ... دولت ها را در برابر شبكه هاي تروريستي و سازمانهاي قاچاق مواد مخدر در داخل مرزهاي شان، آسيب پذير مي سازد.“ (4)

    بنا بر اين ، موضوع ” دولتهاي ناتوان“ يكي از مهم ترين موضوعاتي است كه به اين ترتيب وارد حوزه ادبيات حقوقي شده و اكنون به عنوان يكي از چالشهاي بسيار جدي ، در كنار موضوعاتي از قبيل تسليحات هسته اي ، معضلات مربوط به محيط زيست و... فرا روي جامعه جهاني و نظام حقوقي بين المللي  قرار گرفته است. اهميت اين موضوع دولت هاي توسعه يافته و سازمانهاي  بين المللي را به عكس العمل جدي  وا داشته است. به همين دليل در سالهاي اخير دهها مركز تحقيقاتي و نهادهاي بين المللي فعال در امر ظرفيت سازي ” دولت هاي ناتوان“ براي شناسايي دولت هاي ناتوان و تعيين ميزان ناتواني آنها بر اساس شاخصهاي علمي ناتواني فعاليت دارند.

    بر اساس جدولي كه صندوق كمك به صلح  ( the fund for peace) در سال 2006 ، با استفاده از هزاران مقاله و گزارش  از منابع جهاني و منطقه اي ترسيم كرده است، 28 دولت در ليست دولت هاي ناتوان قرار دارند كه به ترتيب ميزان ناتواني عبارتند از:

    1- دولت سودان  -2 دولت جمهوري دموكراتيك كنگو   3- دولت ساحل عاج 4- عراق 5- زيمبابوه 6- چاد  7- سومالي   8- هائيتي 9- پاكستان 10- افغانستان  11- گينه نو غربي    12- ليبريا  13- جمهوري آفريقاي مركزي 14- كره شمالي   15- بروندي 16- يمن   17- برمه (ميانمار)  18- سيرالئون   19- بنگلاديش   20- نپال   21- اوگاندا  22- نيجريه   23- ازبكستان  24–رواندا 25 – سريلانكا  26 – اتيوپي   27- كلومبيا   28 – قرقيزستان . ⁽⁵⁾

2-1- تعريف هاي متفاوت راجع به دولتهاي ناتوان

نگاه اجمالي به منابع مربوط به موضوع مورد نظر نشان مي دهد كه برسرمفهوم ”دولت هاي ناتوان“ و تعيين مصاديق آن چندان توافق نظر وجود ندارد. در چند سال اخير تعاريف زيادي از طرف برخي از صاحب نظران و مراكز پژوهشي  در اين زمينه ارايه شده است ، اما به نظر مي رسد هيچ يك از اين تعاريف را نمي توان  به عنوان يك تعريف جامع و غير قابل مناقشه معيار نقد و بررسي اين موضوع قرار داد. برخي از اين تعاريف به طور مثال به شرح ذيل نقل مي شود:

1- دولت ناتوان دولتي است كه انحصار كار برد مشروع قدرت فيزيكي رادر قلمرو حاكميت خوداز دست بدهد .⁽⁶⁾

براساس اين تعريف به دولتي كه در اثر حضور جنگ سالاران ،  مليشه هاي شورشي ، تروريستها و... انحصار كار برد مشروع قدرت فيزيكي وحضور مؤثر خود رادر تمام قلمرو حاكميت از دست مي دهد ، دولت ناتوان گفته مي شود.

    قيد ” مشروع“ كه در اين تعريف مورد استفاده قرار گرفته، كار تشخيص دولت ناتوان را و اين كه چه زماني مي توان دولتي را ناتوان به حساب آورد، سخت دشوار كرده است؛ زيرا مفهوم مشروعيت به درستي روشن نيست. معلوم نيست دولت دقيقاچه زماني مشروعيت كار برد قدرت فيزيكي، و در نتيجه توان خود را از دست مي دهد تا بتوان آن را دولت ناتوان محسوب كرد و با آن معامله متفاوت در پيش گرفت.

2- دولت ناتوان دولتي است كه ارتش و پليس آن نتواند بر قلمرو حاكميت ملي كنترل مؤثراعمال كند. ناتواني ارتش و پليس ملي زاييده شرايطي است كه در آن از يك طرف گروههاي عمده اي كه به طور مستقيم قدرت دولت را به چالش بكشند، وجود ندارند، از طرف ديگر گراف بالاي جرايم، شدت فساد سياسي،گستردگي بازار غير رسمي، پيچيدگي بروكراسي، ضعف دستگاه قضايي ، مداخله ارتش در سياست، نفوذ و اقتدار منطقه اي رهبران سنتي و ... به حدي است مانع عملكرد مؤثر ارتش و پليس واجراي يكنواخت قانون مي شود ⁽⁷⁾

مشكل عمده اي كه در تعريف قبلي وجود داشت در اين تعريف مشاهده نمي‌شود. اما مشكل اين تعريف آن است كه بر يكي از ابعاد مشكلات بي شمار دولت هاي ناتوان استوار يافته است . به اين دليل طبعا نمي توان آن را تعريف جامع به حساب آورد.

3-از نظر” مركز تحقيق دولتهاي بحران“ دولت ناتوان دولتي است كه در حفظ امنيت خود ناتوان است و نمي تواند شرايط را براي تداوم بقاي خود باز آفريني كند.⁽⁸⁾

4- دولت ناتوان دولتي است كه نتواند:

الف–برقلمروحاكميت خود كنترل داشته و امنيت شهروندان  را تضمين كند؛

ب – حاكميت قانون ،اعتلاي حقوق بشر و حاكميت خوب راتامين كند؛

ج – نيازمنديهاي عمومي از قبيل رشد اقتصادي، آموزش و بهداشت را براي شهروندان خود تامين كند.⁽⁹⁾

    بجز اين چند نمونه، تعريف هاي ديگري نيز براي  "دولتهاي ناتوان“ پيشنهاد  شده است. تنوع تعاريف در آثار نظريه پردازان نشان دهنده اين واقعيت است كه هنوز تعريف علمي وجامع دراين مورد شكل نگرفته است. به نظر مي رسد دليل آن اين باشد كه اولا پديده دولت هاي ناتوان پديده نوي است كه هنوز تمام ابعاد و ويژگيهاي مقوم آن مورد دقت و كنكاش علمي لازم قرار نگرفته است. ثانيا ميان صاحب نظران، مراجع تصميم گيرنده تاثير گذار ونهادهاي بين المللي ذيدخل نيز تواق كاملي بر سر سازه هاي دولت هاي ناتوان و تعيين مصاديق عيني آن وجود ندارد. بنا براين، به تعبير ” دانيل تئورر“ اصطلاح ” دولت هاي ناتوان“ يك وضعيت دقيق ، تعريف شده وقابل طبقه بندي را معين نمي كند، بلكه نشانگر يك عارضه اي است كه قابليت تفسيرهاي مختلف را دارد . با اين وصف، بهتر است به جاي تلاش براي ارايه تعريف دقيق و جامع ، ويژگيهاي بنيادين اين پديده را به روشني ترسيم كرد و به قول ” دانيل تئورر“ اين عارضه رااز نظر جامعه شناختي توسعه حقوقي مورد بررسي قرار داد.

3-1- توصيف پديده دولتهاي ناتوان بر اساس ويژگيهاي بنيادين

در دولت هاي ناتوان ويژگيها و تناقض هاي حقوقي ، سياسي و كاركردي زير به روشني قابل  مشاهده مي باشد:

الف- فرو پاشي ساختار قدرت : آشفتگي و از هم پاشيدگي بر جسته ترين ويژگي دولت هاي ناتوان به حساب مي آيد.دولت ناتوان به لحاظ حقوقي به وضعيت هايي اطلاق مي شود كه در آن شبح دولت همچنان درنقشه جغرافياي سياسي جهان موجود مي باشد؛دولتي كه همچنان شخصيت حقوقي، صلاحيت هاي حقوقي وعضويت خود در جامعه جهاني بين الدولي راحفظ كرده، اما به لحاظ عملي توانايي خود را براي اعمال اين صلاحيت ها از دست داده است. در دولت هاي ناتوان از هم پاشيدگي ساختار قدرت به حدي مي رسد كه توان بهره گيري انحصاري از قدرت فيزيكي و كنترل موثر را  در عرصه داخلي از دست مي دهد.

    برخي از شاخص هاي مهم ويژگي از هم پاشيدگي ساختار قدرت آن است كه در كشورهايي كه سايه دولت ناتوان بر سر مردم سنگيني انداخته است، نيروي پليس ،دستگاه قضايي و ساير نهادهاي حافظ نظم و حاكميت قانون يا اصولا از بين رفته است ويا اگر وجود هم دارد ديگر قدرت عمل رااز دست داده است. در بسياري از موارد از اين نهادها براي اهداف ديگري استفاده ميشود. به طور مثال دركنگو نيروهاي نظامي محلي به گروههاي مسلح غارتگر تبديل مي شوند و فرماندهان ارتش براي خودشان شركت هاي تجاري ومعاملاتي راه مي اندازند واز واحدهاي ارتش براي ثروت اندوزي بهره مي گيرند. منابع اقتصادي دولتي به نفع شخصي كساني مورد بهره برداري قرار مي گيرد كه در دستگاه قدرت نقش دارند. يا مثلا در افغانستان برخي از مقامات وزارت مبارزه با قاچاق موادمخدر و برخي از مسئولين نهادهاي امنيتي خود از قاچاقچيان حرفه ای مواد مخدر بوده اند و گاه از موقعيت رسمي و افراد تحت فرمان خود در امر قاچاق سيستماتيك و يا حتي سرقت هاي كلان استفاده مي كنند.⁽¹⁰⁾

    وضعيت بوسني – هرزگوين نمونه اي از سقوط اقتدار دولتي مستقل و مؤثر مي باشد، جايي كه نيروهاي پليس  تحت كنترل صربهاست، صربها امنيت دارد، جايي كه تحت كنترل كرواتهاست، كرواتها امنيت دارند و جايي كه تحت كنترل هر دوست، هيچكدام امنيت ندارند.⁽¹¹⁾

    پطروس غالي دبير كل سابق سازمان ملل چهره دولت ناتوان را از بعد فرو پاشي ساختار قدرت به شرح زير ترسيم مي كند:

    ” يكي ازويژگيهاي چنين درگيريها فرو پاشي نهاد دولت، بخصوص پليس و دستگاه قضايي است كه نتيجه آن فلج شدن حكومت، از بين رفتن نظم و قانون، غارتگري هاي عمومي و هرج و مرج مي باشد. در چنين شرايطي دولت نه تنها كار كرد و نقش خود را از دست ميدهد بلكه دارائيها و امكانات آن نيز نابود يا غارت ميشود و مسئولين باتجربه يا كشته مي شوند و يا از كشور متواري مي شوند. اين موارد در جنگ هاي بين المللي به ندرت اتفاق مي افتد.⁽¹²⁾

ب – ناتواني و بي كفايتي در اجراي تعهدات بين المللي: دولت هاي ناتوان در سطح بين المللي از كشور خود نمايندگي مي كنند، اما به دليل از بين رفتن نهادهاي باصلاحيت، عملا روابط بين المللي اين دولت ها به حالت تعليق در مي آيد وحالت تاثير پذيري از جهان خارج راازدست مي دهند. فقدان نهادهاي ملي پاسخگو در سطح بين المللي يكي ديگر از ويژگيهاي اصلي دولت هاي ناتوان مي باشد. بدين معنا كه در دولت هاي ناتوان نهادي وجود ندارد كه صلاحيت مذاكره، نمايندگي واجراي تعهدات را داشته باشد . اگر در ظاهر هم نهاد يا نهادهايي اجراي چنين نقشهايي را به عهده داشته باشند، نقش آنها صوري بوده و اصولا قابل اعتماد نمي باشند. آنها نوعا روز نقش فرمانروا و شب نقش دزدان رابازي مي كنند. در واقع هيچ نهادي نمي تواند اين دولت را با استفاده از شيوه هاي مؤثر و الزام آور  حقوقي،از قبيل انعقاد معاهده، امضاي توافقنامه و ... به امري متعهد سازد.

ج – درون زاد بودن بحران و فرو پاشي ساختار قدرت:   وضعيت دولت هاي ناتوان بيشتر نتيجه فرو پاشي از درون مي باشد، تا نتيجه ضرباتي در هم كوبنده از بيرون. به اين معنا كه دولت هاي ناتوان اساسا با مشكلات و نابساماني هاي داخلي دست و پنجه نرم مي كنند. البته در مواردي ممكن است عوامل خارجي هم دخالت داشته باشد. اما اين نوع عوامل، به فرض وجود، نوعا نقش فرعي و تشديدكننده دارند، نه نقش فرو پاشنده.از طرف ديگر، در دولت هاي ناتوان از بين رفتن نظم و قانون محوراصلي آشفتگي است. ساختاري كه تامين كننده نظم و قانون است از هم مي پاشد. اين وضعيت در برابر شرايطي قرار دارد كه تحت آن شرايط قدرت دولت در معرض تجزيه و انشعاب قرار مي گيرد. شرايطي را تصور كنيم كه در آن جنگهاي داخلي ميان نيروهاي دولتي و شورشيان مخالف جريان دارد. شورشيان وشبه نظاميان تلاش دارند دولت را سرنگون،و قدرت سياسي را به طور انحصاري به تصرف خود در آورند ويا تلاش دارند بخشي از قلمرو حاكميت را از تحت كنترل دولت خارج و استقلال خود را در برابر دولت مركزي اعلان كنند. اين شرايط جزء مصاديق دولت ناتوان محسوب نمي شود.

پيش زمينه هاي تاريخي دولت هاي ناتوان

    برخي از صاحب نظران معتقدند دولت هاي ناتوان كنوني اصولا كشورهاي جهان سومي هستندكه تحت تاثير سه عامل عمده ژئوپوليتيكي چنين سرنوشتي پيدا كرده اند:

1- پايان يافتن جنگ سرد

يكي از عوامل گسترش پديده دولت هاي ناتوان پايان يافتن جنگ سرد مي باشد. در دوران جنگ سرد هر دو ابر قدرت سعي كردند رژيمهاي سياسي بي ريشه و پوشالي را بر سر قدرت نگهدارند تا در مواقع مناسب از آنها  به عنوان متحد سياسي سود برند.باپايان يافتن جنگ سرد قدرتهاي عمده شرق و غرب احساس كردند ديگر نيازي به حفظ حوزه وسيع نفوذ از طريق حمايت هاي مالي و غير مالي ندارند. بنا براين ، قطع يا كاهش اين نوع كمكها تاثير به سزايي در بحران بين المللي دولتهاي ناتوان برجاي گذاشت.⁽¹³⁾

2- میراث رژيمهاي استعماري

عامل ديگر بحران دولت هاي ناتوان عامل استعمار مي باشد. رژيم هاي استعماري ساختارهاي سنتي اجتماعي را در كشورهاي مستعمره ويران كردند اما اين نوع رژيمها آنقدر دوام نياوردند تا ساختارهاي مبتني بر قانون اساسي و هويت جديد غير بومي به درستي ريشه بگيرد.

3- فرايند كلي مدرنيسم

جريان مدرنيسم نیز در كشورهاي توسعه نيافته و كمتر توسعه يافته  موجي از تحرك و پويايي اجتماعي را در پي داشت. اما اين جريان توفيق نيافت با استفاده از پروسه ملت سازي موازنه قدرت ايجاد كند و نهاد دولت را در اين كشورها بر بنياد محكمي استوارسازد.بنا براين، جريان نوگرايي نيز به نوبه خود در توسعه پديده دولت هاي ناتوان نقش قابل توجهي بازي كرده است.⁽¹⁴⁾

4-1- مفهوم اقلي واكثري دولتهاي ناتوان

    از مباحث گذشته اين مطلب به خوبي روشن شد كه حد اقل در شرايط كنوني ارايه يك تعريف دقيق، جامع و غير قابل مناقشه از پديده دولت هاي ناتوان غير ممكن مي باشد.البته اين بدان معنا نيست كه ارايه يك تصوير واضح نيز از اين پديده ميسر نباشد. در صفحات گذشته سعي شد اين تصوير واضح با استفاده از توصيف پديده دولت هاي ناتوان بر پايه ويژگيهاي بنيادين آن ارايه شود. چيز ديگري كه مي تواند در بررسي ابعاد و مسايل حقوقي دولت هاي ناتوان مفيد بيفتد، اشاره به مفهوم اقلي و اكثري اين پديده است . مسلما همه احكام حقوقي كه در اين مقاله مورد بررسي قرار مي گيرد شامل حال تمام مصاديق دولت هاي ناتوان، با توجه به تفاسير مختلفي كه وجود دارد ، نمي شود. مفهوم دولت ناتوان همانطور كه از مباحث گذشته روشن شد، طيف وسيعی از دولت ها را در بر مي گيرد.دريك سر اين طيف گسترده دولت هاي از هم گسيخته، فرو پاشيده و حتي دولت هاي فاقد حكومت قرار دارند و در سر ديگر آن دولت هاي خود سر، ستمگر و رژيم هاي استبدادي قرار دارند كه ممكن است در اين گونه دولتها دستگاه حاكم از قدرت، تسلط و استحكام بالايي هم برخوردارباشند، اما فاقد مشروعيت كافي بوده ويا از تامين نيازمنديهاي عمومي براي مردم عاجز باشند. به اين ترتيب، در اين كه مفهوم دولت ناتوان حداقل دولت هاي فاقد حكومت، دولت هاي از هم گسيخته و فرو پاشيده را در بر مي گيرد، هيچ ترديد و اختلاف نظري  وجود ندارد. اما در اين كه كدام دسته يا دسته هاي ديگري از دولت ها را نيز مي توان مشمول اين حكم قرار داد، ديدگاهها متفاوت مي باشند.

    بنا بر اين، در مقاله اي كه پيش رو داريد مفهوم اقلي دولت هاي ناتوان معيار نقد و بررسي قرار گرفته است. به عبارت ديگر، فقط مفهوم اقلي دولت هاي ناتوان موضوع نفي واثبات احكام حقوقي قرار گرفته است تا زمينه آن دسته از اشكالاتي كه مربوط به دايره شمول دولت هاي ناتوان ميشود، موضوعا منتفي گردد.

2-مسايل عمده حقوقي قابل طرح در مورد دولت هاي ناتوان

    با ظهور پديده دولتهاي ناتوان مسايل حقوقي زيادي در حوزه حقوق بين الملل ايجادشده است. طرح همه اين مسايل جديد ممكن است به پراكنده گويي منجر شود و به انسجام ساختارمقاله آسيب وارد كند.

    راهكار گريز از اين مشكل آن است كه مسايل حقوقي مهمتر گزينش شوند. بنا براين، در تكميل اين مقاله تنها بر محورهاي زير تمركز مي شود.

    1- چگونگي ضمانت هاي اجرايي حقوق بشر در كشورهاي تحت حاكميت دولت ناتوان  2- چند و چون ضمانت هاي اجرايي حقوق بشر دوستانه بين المللي در قلمرو دولت هاي ناتوان  3- مساله مسئوليت هاي بين المللي دولت ناتوان  4- مسئوليت افرادي كه در چارچوب نظام اجرايي دولت هاي ناتوان مرتكب تخلفات و نقض حقوق بشر مي شوند،   و 5- موضوع مداخله بين المللي براي باز سازي و نوسازي ساختار قدرت در دولت هاي ناتوان.

جامعه جهاني وحمايت از حقوق بشر در قلمرو دولتهاي ناتوان

حقوق بشر در دوره عقلانيت و دوران شكل گيري قوانين اساسي ريشه دارد. بعد از جنگهاي جهاني حقوق بشر به تدريج وارد معاهدات بين المللي شد و مجموعه كاملي از رويه ها،مكانيسم ها  و نهادها درحمايت از حقوق بشر توسعه يافت . تا قبل از سال 1945 هيچ متن بين المللي كه به تعريف حقوق بشر وتعيين قلمرو آن بپردازد، وجود نداشت. بند پانزدهم ميثاق جامعه ملل حقوق بشر را در صلاحيت انحصاري دولتها قرار داده بود. براي اولين بار در بند دوم مقدمه و بند سوم ماده اول منشور رعايت حقوق اساسي بشر مرام اصلي ملل ‌متحد معرفي‌
شد.⁽¹⁵⁾

ماده 55 منشور از رابطه تنگاتنگ ميان صلح و امنيت جهاني با حقوق بشر سخن مي گويد و بر همين اساس تمام كشورها را به احترام و رعايت مؤثر و جهاني حقوق و آزاديهاي بنيادين بشر، صرف نظر از هر گونه خصوصيات، تعلقات و ويژگيها، فرا مي خواند.

    بخش ديگري از منشور دولت هاي عضو را موظف مي سازد تا در جهت دست يابي به رعايت مؤثر و جهاني حقوق و آزاديهاي بشر، هم به طور فردي و هم به صورت جمعي با سازمان ملل همكاري كنند.⁽¹⁶⁾ . به موجب مقررات مندرج در ميثاق بين المللي حقوق مدني و سياسي و ميثاق بين‌المللي  حقوق اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي نيز دولت‌هاي عضو تعهد حقوقي دارند حقوق و آزاديهاي بشري را كه به تفصيل در اين دو سند آمده است، بدون هرگونه تبعيض به لحاظ نژاد، رنگ، جنس، زبان، مذهب، عقيده سياسي، اصالت ملي يا اجتماعي، ثروت، و قدرت و يا هر وضعيت ديگر، به اجرا بگذارند.⁽¹⁷⁾

    در راهكارهاي اجرايي كه در اسناد بين‌المللي براي حقوق بشر پيش‌بيني شده است، دولت نقش تعيين‌كننده بازي مي‌كند. اصولا اجراي حقوق بشر به اين بستگي دارد كه دولت نقش خودش را به خوبي ايفا كند. اساساً نسل اول حقوق بشر به منظور مقابله با استفاده خودسرانه، نابجا و افراط‌گرايانه دولت از قدرت عمومي سامان داده شده است. حقوق مدني و سياسي براي آن تدوين و توسعه يافته است كه از اشخاص در برابر دولت و قدرت عمومي حمايت به عمل آيد. اجراي نسل دوم حقوق بشر ذاتاً نياز به برنامه‌ريزي و حمايت مالي از طرف دولت مي‌باشد. نهادهاي موثر و توانمند دولتي مي‌بايست از طريق ساماندهي و برنامه‌ريزي سيستماتيك زمينه اجراي عملي اين دسته از حقوق و آزاديهاي بشر را فراهم آورند.⁽¹⁸⁾

    بنابراين، در مواردي كه با دولتهاي ناتوان مواجه هستيم حقوق بشر عملا پشتوانه اجرايي خودش را از دست مي‌دهد. با فرو ريختن نظم نظام‌مند در دستگاه اجرايي و ايجاد اختلال در اركان قدرت عمومي موانع و عوامل بازدارنده تا حدودي از سر راه مقامات و كاركنان براي نقض حقوق بشر برداشته مي شود. ديگر نهاد يا نهادهاي موثر و توانمند دولتي وجود ندارند تا براي اجراي حقوق و آزاديهاي بنيادين بشر و جلوگيري از نقض آنها به برنامه ريزي و چاره‌جويي كارساز بپردازند. در چنين وضعيتي به نظر مي رسد مقتضاي منابع و مقررات بين المللي با دخالت جامعه جهاني سازگار باشد. اگرچه در منشور ملل متحد صريحاً چيزي پيش‌بيني نشده، اما اين مطلب به طور ضمني از برخي فقره‌هاي آن قابل استنباط مي‌باشد. بطور مثال ايجاد شرايط لازم براي حفظ عدالت و رعايت حقوق بشر در بند دوم مقدمه منشور جز باورهاي عميق و وظايف جمعي «مردم ملل متحد» به حساب آمده است. به موجب بند سوم ماده اول التزام به حقوق و آزاديهاي بنيادين بشر و رعايت آن جزء اهداف اوليه منشور مي‌باشد. اصولاً روح منشور نشانگر آن است كه حقوق و آزاديهاي بنيادين بشر در نظام حقوق بين‌الملل جزء مقوله‌هايي نيست كه ذاتاً جزء امور داخلي محسوب مي شوند و تصميم‌گيري در مورد آن جزء صلاحيتهاي انحصاري دولت مي‌باشد. برعكس، چون نقض منظم و وسيع حقوق و آزاديهاي بنيادين بشر ميتواند آثار برون‌مرزي داشته باشد، دولتهاي عضو منشور در برابر آن تعهدات جمعي دارند.

    ماده پنجاه و پنجم منشور به صراحت دولتهاي عضو را به رعايت جهاني و موثر حقوق و آزاديهاي بنيادين بشر فرا مي‌خواند⁽¹⁹⁾. براين اساس نه تنها سازمان ملل متحد در چنين مواردي حق مداخله دارد، بلكه دولتهاي عضو نيز به موجب ماده 56 منشور وظيفه دارند به طور انفرادي يا جمعي با سازمان ملل در اين زمينه همكاري نمايند.

1-1-2- شوراي امنيت و حمايت از حقوق بشر در قلمرو دولتهاي ناتوان

        شوراي امنيت از اوايل دهه 1990 به اين طرف بارها براي حمايت از حقوق بشر و جلوگيري از نقض آن در قلمرو دولتهاي ناتوان اقدام كرده است. اقداماتي كه شوراي امنيت در مورد جلوگيري يا توقف نقض گسترده حقوق بشر در قلمرو دولتهاي ناتوان انجام داده است يا بر مبناي فصل هفتم منشور توجيه شده و يا بر مبناي فصل ششم. اين نكته قابل توجه است كه برخي از اقدامات شوراي امنيت مستند صريحي در منشور ندارند و در واقع بر مبناي تفسير موسع از مقررات منشور اتخاذ گرديده است، اما نه تنها مورد اعتراض و انتقاد جامعه بين‌المللي واقع نشده، بلكه برعكس در مواردي شورا از اين نظر مورد انتقاد بوده كه چرا اقدامات جدي‌تري انجام نداده و يا چرا در اتخاذ چنين اقداماتي به موارد محدودي بسنده كرده است.

    شوراي امنيت در چند قطعنامه به صراحت نقض گسترده حقوق بشر را تهديد عليه صلح و امنيت بين‌المللي به حساب آورده و براين اساس در قالب فصل هفتم منشور عمل كرده است. شورا در قطعنامه 688 كه در پنجم آوريل 1991 در مورد كردهاي عراق صادر كرد، يادآور شده بود كه نقض فاحش حقوق بشر از طرف دولت عليه شهروندان خودش تهديد عليه صلح محسوب ميشود.⁽²⁰⁾

    در قطعنامه مربوط به هايتي شورا از اين هم فراتر رفت و با جملات احتياط‌آميز نظر داد كه دولت ناسازگار با اصول دموكراسي نشانگر وضعيت تهديد صلح مي‌باشد و مي‌توان در چنين شرايطي به موجب ماده 39 اقدام كرد. در قطعنامه 794 كه در سوم دسامبر 1992 در مورد سومالي منتشر كرد، شورا به صراحت و وضاحت تمام اظهار داشت «شدت تراژدي انساني ناشي از منازعات» به تنهايي تهديدي براي صلح به حساب مي‌آيد و زمينه اقدامات لازم را بر مبناي ماده 39 منشور فراهم مي‌آورد.⁽²¹⁾

    بنابراين با توجه به تكرار اين برداشت از طرف شوراي امنيت، اقدامات عملي شورا بر اساس اين برداشت و حمايت عملي جامعه بين‌المللي از اين رويه، مي‌توان اين فرض را در نظر گرفت كه نقض جدي و سيستماتيك و گسترده حقوق بشر و يا نقض فاحش اصل دموكراسي در قلمرو دولت ناتوان – حداقل در مورد آن دسته از دولتهايي كه قدرت عمومي عملا فرو     پاشيده و مقامات حكومتي توانايي كنترل و ابتكار لازم را از دست داده‌اند – براي مداخله شوراي امنيت كافي است.⁽²²⁾

    شوراي امنيت يا هر ترتيبات جهاني يا منطقه‌اي ديگري که با توافق شوراي امنيت عمل مي‌كنند، بايد بتوانند حمايتهاي كمكي و تكميلي خود را انجام دهند. شوراي امنيت در چارچوب فصل هفتم منشور، در مورد بوسني- هرزگوين، رواندا و هايتي به عده‌اي از دولتها و در مورد سومالي به نيروهاي حافظ صلح صلاحيت داد در صورت لزوم با استفاده از قدرت نظامي، موضوع را حل و فصل كنند. در اين موارد شوراي امنيت به جاي آنكه به حفظ و اعاده صلح از تحريمها (طبق مفاد منشور) كار بگيرد، از اقدامات صلح‌سازي استفاده كرد. دليل اين تغيير روش آن بود كه شورا نه با دولتهاي متجاوز و زورگو، بلكه با دولتهاي ناتوان و ظاهراً متمايل به انجام تعهدات و مسئوليتهاي بين‌المللي، مواجه بود. اين بدان معناست كه شوراي امنيت در مورد دولت‌هاي ناتوان به محض آن كه نقض گسترده حقوق بشر و فجايع داخلي را براساس ماده 39 منشور تهديد عليه صلح و امنيت احراز كند، هر نوع اقداماتي كه لازم بداند و لو اقدامات قهرآميز، ترتيب خواهد داد. شورا در چنين شرايطي خود را موظف نمي‌داند رضايت دولت موردنظر را تحصيل كند. چون وقتي نهادهاي دولتي موثري وجود نداشته باشد، تحصيل رضايت دشوار خواهد بود. در واقع چنين رضايتي را مي‌توان از منافع علياي مردم استنباط كرد.⁽²³⁾

2-2- جامعه جهاني و حمايت از حقوق بشر دوستانه در قملرو دولتهاي ناتوان

    در اسناد بين‌المللي مربوط به حقوق بشر دوستانه كه قبل از كنوانسيونهاي بين‌المللي 1949 ژنو به تصويب رسيده است، چيزي وجود ندارد كه بتوان در دفاع از حقوق قربانيان منازعات داخلي دولتهاي ناتوان به آن استناد جست. مقررات حقوقي جنگ تا قبل از جنگ هاي جهاني به منازعات مسلحانه بين‌المللي اختصاص داشت. كنوانسيونهاي چهارگانه 1949 ژنو نيز، بجز ماده 3 مشترك آن، ناظر بر نبردهاي بين‌المللي است. ماده 3 مشترك كنوانسيونهاي چهارگانه ژنو براي اولين بار حداقل تعهداتي را در مورد درگيريهاي مسلحانه غير بين‌المللي بر دول عضو تحميل كرد.⁽²⁴⁾

    براساس مقررات پيش‌بيني شده در ماده 3 مشترك،اشخاصی كه در جنگ (درگيريهاي غير بين‌المللي) شركت فعال ندارند، از جمله افراد نيروهاي مسلح كه سلاحشان را زمين گذاشته‌اند و كساني كه به سبب بيماري، جراحت، حبس يا هر علت ديگري از شركت در جنگ ناتوان هستند، تحت هر شرايطي بايد با آنها به طور انساني و بدور از تبعيض براساس نژاد، رنگ، مذهب، عقيده، جنسيت،‌تولد، ثروت و يا هر معيار مشابه ديگر، رفتار شود. براساس اين ماده رفتارهاي زير با اشخاص مذكور در هيچ زمان و هيچ مكان و به هر ميزاني كه باشد، مجاز نمي‌باشد.

    الف– خشونت برضد جسم و جان به ويژه قتل از هر نوع، قطع عضو، رفتار بي‌رحمانه و شكنجه؛

    ب– تجاوز به كرامت شخص به ويژه رفتار موهن و تحقير كننده؛

    ج – گروگان‌گيري؛

    د – صادر كردن احكام و اجراي مجازاتهاي اعدام بدون وجود حكم قبلي صادر شده از دادگاهي كه بطور قانوني تشكيل شده باشد و تمام تضمين‌هاي قضايي را كه ضرورت آن بطور عام پذيرفته شده است، تامين نمايد.⁽²⁵⁾

    براساس مقررات پيش‌بيني شده در همين ماده مشترك افراد زخمي و مريض در منازعات مسلحانه غير بين‌المللي بايد جمع‌آوري و درمان شوند. كميته صليب سرخ مي‌تواند به طرفين درگيريها خدمات بشر دوستانه ارائه دهند.

    مقررات مربوط به حقوق بشر دوستانه بين‌المللي در طول سه دهه اخير توسعه چشم‌گيري داشته است. حقوق بشر دوستانه كه تا پايان جنگ دوم جهاني  به جنگهاي بين المللي اختصاص داشت، بطور فزاينده‌اي نزاعهاي داخلي را تحت پوشش قرار داده است. پروتكل دوم الحاقي  كنوانسيونهاي 1949 كه در سال 1977ضمانت اجرايي يافت

به طور كامل به حمايت از قربانيان منازعات مسلحانه غير بين‌المللي اختصاص دارد. اين پروتكل در حقيقت قلمرو اجرای ماده 3 مشترك كنوانسيونهاي ژنو را توسعه مي‌بخشد و در منازعات داخلي، علاوه بر دولتهاي عضو، گروهها و سازمانهاي درگير را نيز، طبق شرايط خاصي،‌ مسئول اعلام مي‌كند.

    پروتكل الحاقي دوم، شروط نسبتاً سختي را براي مسئول شناختن سازمانها و گروههاي ناقض حقوق بشر دوستانه و در درگيريهاي داخلي تعيين كرده است. بطور مثال، گروههاي درگير در منازعات داخلي در صورتي به موجب پروتكل مسئول نقض حقوق بشردوستانه شناخته ميشوند كه از سازمان يافتگي لازم و فرماندهي مسئول برخوردار بوده و بر بخشي از سرزمين كنترل موثر داشته باشد. به حدي كه بتوانند مقررات پروتكل را به اجرا بگذارند. با توجه به اين شروط به نظر مي رسد مقررات پروتكل دوم در مورد نقض حقوق بشر دوستانه در قلمرو دولتهاي ناتوان به صراحت قابل استناد نباشد؛ زيرا مواردي كه جنگ داخلي ميان نيروهاي دولتي و گروههاي سازمان يافته، داراي فرماندهي مسئول و مسلط بر بخشي از قلمرو كشور جريان دارد، جزء مصاديق بلامنازعه دولتهاي ناتوان محسوب نميشود. يعني صرفا وجود جنگ و منازعات مسلحانه داخلي نميتواند دليل وجود دولت ناتوان باشد.

    اساسنامه ديوان كيفري بين ‌المللي نقطه عطفي در توسعه حقوق بشر دوستانه بين المللي در منازعات مسلحانه داخلي محسوب ميشود.

تنظيم‌كنندگان اين سند برخي از شروط مهم پروتكل الحاقي دوم را در مورد منازعات مسلحانه داخلي كنار گذاشته است. به موجب مقررات پيش‌بيني شده در اساسنامه ديوان كيفري بين‌المللي منازعات مسلحانه غيربين‌المللي كه مقررات ماده 3 مشترك كنوانسيونهاي چهارگانه ژنو و پروتكل الحاقي دوم بر آن قابل اجرا مي‌باشد عبارت است از: «منازعات مسلحانه طولاني مدت كه ميان نيروهاي حكومت و گروههاي مسلح سازمان يافته و يا ميان گروههاي سازمان يافته مختلف داخلي اتفاق مي‌افتد.⁽²⁶⁾

    به اين ترتيب اساسنامه ديوان شرط فرماندهي مسئول و كنترل مؤثر بر بخشي از سرزمين را از منازعات مسلحانه داخلي برمي‌دارد. با توجه به اين تعريف، ترديدي نيست كه مقررات ماده 3 مشترك و آن بخش از پروتكل الحاقي دوم كه در ماده هشتم اساسنامه ديوان تكرار شده است، در وضعيت جاري در قلمرو دولتهاي ناتوان قابل اعمال مي‌باشد. به اين ترتيب در برخورداري قربانيان منازعات مسلحانه از حمايت حقوق بشردوستانه بين‌المللي محدوديت خاصي مشاهده نمي‌شود. از اين جهت تفاوت خاصي بين منازعات مسلحانه‌اي كه درقلمرو دولت‌هاي ناتوان بين گروههاي رقيب جريان مي‌يابد و بين جنگهاي بين‌المللي و ساير انواع منازعات مسلحانه وجود ندارد. مراجع قضايي بين‌المللي نيز تمايل محسوسي به اين فرايند از خود نشان داده و در واقع نقش قابل ملاحظه‌اي در گسترش قلمرو حقوق بشردوستانه به منظور تحت پوشش قرار دادن منازعات مسلحانه داخلي، ايفا كرده‌اند. به طور مثال، شعبه تجديدنظر دادگاه ويژه يوگسلاوي سابق در دوم اكتبر 1995 در پروندة «تاديچ» به شرح زير رأي داد:

    «رويكرد معطوف به حاكميت دولت به تدريج جايش را به رويكرد معطوف به بشريت داده است.... نتيجه چنين رويكردي آن است كه در حوزة‌درگيريهاي مسلحانه تمايز و فرق‌گذاري ميان جنگهاي بين‌المللي و جنگهاي داخلي، تا جايي كه مربوط به حقوق بشر مي‌شود، اهميت خودش را از دست بدهد».⁽²⁷⁾

    بنابراين، به طور خلاصه مي‌توان از مباحث اين بخش چنين نتيجه گرفت كه حقوق بين‌الملل بشردوستانه به همان فوت و صلابتی كه در جنگهاي مسلحانه بين‌المللي و منازعات مسلحانه داخلي قابليت اجرایی دارد، در شرايط موجود در قلمرو دولتهاي ناتوان نيز از ضمانت‌هاي اجرايي برخوردار مي‌باشد. جامعه بين‌المللي و نهادهاي ذيصلاح، به همان شكلي كه در منازعات مسلحانه تعريف شده بين‌المللي و داخلي مداخله مي‌كنند، صلاحيت دارند در قلمرو دولتهاي ناتوان و شرايط ناشي از آن، به منظور اجراي حقوق بين‌الملل بشردوستانه اقدامات لازم را به عمل آورند.

3-2- دولتهاي ناتوان و مسئوليت بين‌المللي آنها در قبال نقض حقوق بشر:

    قبل از بررسي مسئوليت دولتهاي ناتوان در مورد نقض حقوق بشر، بايد اين نكته روشن شود كه آيا اصولاً اصل موضوع مسئوليت دولتها در قبال نقض حقوق بشر براساس موازين حقوق بين‌المللي محرز است يا خير.

1-3-2-مسئوليت بين‌المللي دولت‌هادربرابرنقض  حقوق بشر:

    در اصل اين مسأله که به موجب مقررات حقوق بين‌الملل جديد، دولتها در برابر نقض حقوق بشر مسئول شناخته مي‌شوند،ظاهرا جاي مناقشه نيست؛ زيرا قواعد اساسي مربوط به حقوق بشر از قبيل نسل‌كشي، آپارتايد، جنايات جنگي و.... امروزه جزء قواعد آمره بين‌المللي محسوب مي‌شوند. قواعد آمرة بين‌المللي قواعدي هستند كه از ويژگي عام الشمولي برخوردار مي‌باشند⁽²⁸⁾ و تمام دولتها در برابر آنها تعهد الزام‌آور دارند.

    براي الزام‌آور بودن قواعد آمره درمورد تمام دولت‌ها (صرفنظر از تعهد ناشي از معاهدات بين‌المللي) به دلايل زير استناد كرده‌اند:

الف- رأي ديوان بين‌المللي دادگستري:

    ديوان بين‌المللي دادگستري در نظريه مشورتي راجع به اعمال شرط در مورد كنوانسيون منع نسل كشي، اصول حقيقي مندرج در اين كنوانسيون را اصول مورد قبول ملل متمدن اعلان نمود و آن را براي همه دولت‌ها الزام آور دانست. ديوان در نظر مشورتي ديگري در سال 1996 راجع به مشروعيت تهديد يا استفاده از سلاحهاي اتمي، تعداد زيادي از قواعد حقوق بشردوستانه در منازعات مسلحانه را جزء قواعد بنيادين و لازم الاجرا در مورد همه دولت‌ها دانست.

    ديوان در قضيه بارسلوناترکشن نيز تعهداتي را كه مانع شديدترين نقض حقوق بشر (تجاوز، نسل كشي، تبعيض نژادي، بردگي و....) مي‌شود، عام الشمول اعلان كرد⁽²⁹⁾.

ب- كميسيون و مؤسسه حقوق بين‌الملل:‌

    كميسيون حقوق بين‌الملل در تفسيري منع تهديد يا توسل به زور را قاعده آمره دانسته است. در اعلاميه 1989 موسسه حقوق بين‌الملل نيز آمده است كه: «حقوق بشر تجلي كرامت انسان است و مسئوليت دولت‌ها در رعايت حقوق بشر ناشي از همين امر مي‌باشد... اين تعهد تعهد عام‌الشمول مي‌باشد كه به كليه دولت‌ها تحميل مي‌شود و... تمام دولت‌ها در حفظ آن ذي‌نفع مي‌باشند»⁽³⁰⁾.

    با توجه به صراحت اين اعلاميه قواعد اساسي حقوق بشر جزء قواعد عام الشمول و قابل تحميل بر كل جامعة جهاني است. هيچ دولتي نمي‌تواند به ادعاي عدم عضويت در معاهده يا معاهدات بين‌المللي خاصي از زير بار مسئوليت در اين زمينه شانه خالي كند. از مقررات پيش‌بيني شده در پيش‌نويس مسئوليت بين‌المللي دولت نيز چنين استنباط مي‌شود كه تعهد به حمايت از حقوق بشر ناشي از حقوق بين‌الملل عام مي‌باشد، نه صرفاَ از معاهدات معين. تعهدات عام‌الشمول ضمن آن كه تمام دولت‌ها را شامل مي‌شود، زمينه را براي اقدام همه دولت‌ها نيز براي جلوگيري از نقض آن فراهم مي‌سازد.

2-3-2- مسئوليت دولتهاي ناتوان در برابر نقض حقوق بشر

    فرض بر اين است كه صلاحيت حقوقي دولتهاي ناتوان همچنان به قوت خود باقي است. دولت ناتوان اگرچه در انجام وظايف و مسئوليتهاي خود نمي‌تواند به طورموثر عمل كند، اما اين بدان معنا نيست كه حقوق و صلاحيتهاي آن به كلي از بين برود. اما درمورد تكاليف، قضيه فرق مي‌كند؛ چون موضوع تكليف در نظامهاي حقوقي يك موضوع مطلق نيست. الزام به انجام تكليف و استحقاق مواخذه در صورت عدم انجام آن در همه نظامهاي حقوقي، از جمله نظام حقوق بين الملل، مشروط به شروطي است. توانايي انجام تكليف يكي از اين شروط مي‌باشد. فرض موضوع براين است كه دولت ناتوان توانايي كنترل موثر و اعمال حاكميت را از دست داده است. بنابراين، دليل منطقي وجود ندارد دولت به استناد عدم انجام كاري مورد مواخذه و تعقيب قرار گيرد كه قادر به انجام آن نبوده است.

    براساس قواعد و مقررات بين المللي نمي‌توان دولت را به استناد تخلفات افرادي ناقض حقوق بين‌الملل به حساب آورد كه به نمايندگي از آن عمل نمي‌كنند. بطور مثال دولت را نمي توان به خاطر جرايمي كه اشخاص خصوصي و بدون درخواست دولت، عليه حقوق بين المللي مرتكب شده‌اند، مقصر دانست.

    براساس طرح پيش نويس مسئوليت بين‌المللي دولت، مسئوليت دولت با فرض يكي از شرايط زير تحقق مي‌يابد:

    1- رفتار ناقض حقوق بين‌الملل از طرف شخص يا گروهي به وقوع پيوسته باشد كه عوامل رسمي دولت بوده يا عمل را براساس قرارداد رسمي با مقامات دولتي، و يا تحت شرايط خاصي، به درخواست مقامات رسمي دولتي اجام داده باشند.

    2- رفتار ناقض حقوق بين الملل در اثر يك حركت شورشی به وقوع پيوسته و ادامه اين حركت شورشی به تشكيل دولت جديد انجاميده باشد. دولتي كه در نهايت زمام امور را در اختيار مي گيرد مسئول اعمال متخلفانه شورشيان محسوب ميشود.

    3-اعمال ناقض حقوق بين الملل ازطرف اشخاص خصوصي به وقوع پيوسته و بعد دولت براوضاع مسلط گرديده است.(31)

    در هر يكي از اين سه فرض دولت زماني مسئول اعمال متخلفانه و ناقض حقوق بين الملل محسوب ميشود كه بر امور مسلط باشد. در فرض دوم و سوم دولت گرچه در زمان وقوع اعمال متخلفانه بر اوضاع مسلط نيست اما مسئوليت آن از زماني فعليت مي‌يابد كه بر اوضاع و امور مسلط شده باشد.

    با اين وصف، دولت ناتوان را نميتوان به موجب حقوق بين الملل مسئول آنچه در قلمروش مي‌گذرد، به حساب آورد؛ چون فرض بر آن است كه اوضاع از كنترل آن خارج شده و ماموران و مقامات دولتي در قالب سازمان دولتي و در اطاعت از نظام سلسله مراتبي عمل نمي‌كنند، افراد خصوصي كه جاي خود دارند.

4-2-مسئوليت بين المللي اشخاص و مقامات رسمي دولتهاي ناتوان

    در مورد مسئوليت اشخاص و مقامات رسمي دولت ناتوان قضيه كاملاً برعكس مي‌باشد. اگر شخصيت حقوقي دولت به دليل از هم گسيختگي نظام از مسئوليت مبراست، اشخاص        سلب مسئوليت نمي‌شوند بلكه برعكس زمينه عذر موجه و تخفيف مجازات آنها نيز كاهش مي‌يابد؛ زيرا در ارتكاب جرايم و نقض حقوق بشر از طرف ماموران رسمي دولتهاي توانمند حداقل موضوع امر آمر قانوني مطرح است كه ممكن است موجب تخفيف مجازات گردد. اما در مورد ناقضان حقوق بشر در قلمرو دولتهاي ناتوان و فروپاشيده قابليت پذيرايي اينگونه عذرها نيز كاهش مي‌يابد.

    حقوق بين‌الملل در زمينه مسئوليت كيفري اشخاص حقيقي، برعكس موضوع مسئوليت كيفري اشخاص حقوقي دولتها، توسعه قابل توجهي يافته است.

    پيشرفتهاي سالهاي اخير در حوزه مسئوليت كيفي فرد، حقوق كيفري بين الملل را تا سطح يك نظام حقوقي كامل ارتقاء ‌بخشيده است. حوزه مسئوليت كيفري فرد جزء حوزه‌هاي نادر حقوق بين الملل است كه از اراده مستقيم دولت فاصله گرفته و تصميم‌گيري در آن تا حدودي حالت نظام‌مند و مبتني بر اصولي مستقل از اراده دولتها به خود گرفته است. نظام مسئوليت كيفري فرد در حقوق بين‌الملل حاصل توسعه و پيشرفتهايي است كه در سالهاي اخير در دو حوزه جداگانه به دست آمده است:

الف – توسعه صلاحيت جهاني

    در چند دهه اخيرانديشه صلاحيت جهاني تعقيب كيفري مرتكبان جرايم بين المللي به سرعت توسعه يافته است. اين انديشه با پذيرش صلاحيت جهانی دولت در تعقيب و محاكمه برخي از جرايم بين المللي از قبيل دزدي دريايي و ... آغاز شد، اما در دهه 1990 به سرعت تحول يافت.

    امروزه قلمرو اعمال صلاحيت جهاني توسعه يافته است. بسياري از كشورها به مراجع قضايي ملي خود در مورد تعقيب جرايم نقض فاحش حقوق بنيادين بشرصلاحيت جهاني اعطاء كرده‌اند. صلاحيت جهاني امروزه به اموري از قبيل راه‌زني و دزدي دريايي محدود نميشود. توجه دولتها و مراجع قضايي ملي امروزه به جنايات بين المللي جلب شده و بيشتربر جرايمي از قبيل نسل كشي، جرايم جنگي، جنايات عليه بشريت و ... تمركز دارند.

    اصل صلاحيت جهاني امروزه اصل پذيرفته شده اي است كه مراجع قضايي ملي كشورها به استناد آن به تعقيب، محاكمه و مجازات مرتكبان جنايات بين المللي مي‌پردازند، صرف نظر از اين كه تابع كدام كشور باشند، جنايات در قلمرو چه كشوري رخ داده باشد و يا قربانيان اتباع كدام كشور بوده باشند. اين بدان معناست كه در مورد مرتكبان جنايات بين المللي در قلمرو دولتهاي ناتوان كه دستگاه قضايي فروپاشيده و توان ايفاي نقش موثر خودش را ازدست داده است، هر دولتی ميتواند طبق شرايط پيش‌بيني شده در نظام حقوقي خود، به تعقيب و مجازات آنها بپردازند.

ب – توسعه مراجع قضايي بين‌المللي

    حقوق كيفري بين المللي در سالهاي اخير با تشكيل دادگاههاي متعدد ويژه از قبيل دادگاه يوگسلاوي سابق، دادگاه رواندا، دادگاه سيرالیئون و نيز تصويب اساسنامه رم (17 جولاي 1998) و تشكيل رسمي ديوان كيفري بين المللي به شدت و سرعت توسعه يافته است. تاسيس ديوان كيفري بين المللي كه در مورد تعقيب جنايات بين المللي از صلاحيت جهاني برخوردار مي‌باشد، نقطه عطفي است در تاريخ حقوق كيفري بين الملل. اين ديوان كه اولين كار قضايي خودش را با تشكيل پرونده‌اي در مورد جنايات «دارفور» به تازگي آغاز كرده است، مي‌تواند دادرسي مستقل و بي‌طرفانه را تضمين كند؛ وظيفه‌اي كه نوعاً انجام آن در شرايط بحران از مراجع قضايي ملي انتظار نمي‌رود.

    اخيراً در مورد منازعات داخلي كه منازعات جاري در قلمرو دولت‌هاي ناتوان را هم تحت پوشش قرار مي‌دهد، نيز پيشرفتهاي چشم‌گيري حاصل شده است. به دادگاه رواندا به صراحت صلاحيت داده شد به جرايم شديد عليه حداقل استانداردهاي پيش‌بيني شده در ماده 3 مشترك كنوانسيونهاي 1949 ژنو در مورد درگيريهاي مسلحانه داخلي رسيدگي

كند.(32)  اساسنامه دادگاه يوگسلاوي در اين مورد صراحت ندارد. اما شعبه تجديدنظر اين دادگاه در بيست و پنجم اكتبر 1995 در پرونده «دسكوتاديچ» به برخورداري دادگاه از اين صلاحيت نظر داد.(33) در اساسنامه ديوان كيفري بين‌المللي تعقيب ناقضان ماده 3 مشترك در آشوبها و تنش‌هاي داخلي به صراحت پيش‌بيني شده است.(34) براساس مقررات پيش‌بيني شده در اساسنامه ديوان كيفري بين‌المللي، برخلاف مقررات مندرج در پرتوكل دوم الحاقي كنوانسيونهاي 1949 ژنو، در منازعات مسلحانه داخلي لازم نيست طرف درگيري بر بخشي از قلمرو سرزمين كشور مسلط بوده و از مقام فرماندهي مسئول و نوعي تشكل سازمان يافته برخوردار باشد. فقط كافي است منازعه و درگيري به طول انجامد. بنابراين، مقررات اساسنامه به صراحت و وضاحت وضعيت دولت‌هاي ناتوان را در برمي‌گيرد و به اين ترتيب يكي از حوزه‌هاي مهم صلاحيت ديوان كيفري بين‌المللي، بلكه قلمرو عمده صلاحيت ديوان، به تصريح خود اساسنامه، ارتكاب جرايمي است كه در قلمرو دولتهاي ناتوان رخ مي‌دهد. مي‌دانيم كه صلاحيت ديوان صلاحيت تكميلي است؛ ديوان در صورتي وارد رسيدگي به پرونده‌اي مي‌شود كه مراجع قضايي ملي مايل نباشد به موضوع رسيدگي كند و يا در صورت تمايل توان رسيدگي به موضوع را نداشته باشد.(35) در فرايند تكميلي بودن صلاحيت ديوان تلاش بر آن است كه ميان حاكميت دولت و نگرانيهاي حقوق بين‌الملل به گونه‌اي جمع شود. نتيجه اين تلاش تضمين هر چه بيشتر حقوق و آزاديهاي بنيادين بشر مي‌باشد كه بايد تحت هر شرايطي، از جمله شرايط حاكم بر دولتهاي ناتوان، از ضمانت‌هاي اجرايي برخوردار باشد.

    روند توسعه مراجع قضايي بين‌المللي نشان مي‌دهد كه حقوق كيفري بين‌المللي بيشترين تهاجم را در قلمرو صلاحيت ملي و حاكميت دولت داشته است. دادگاههاي يوگسلاوي سابق و رواندا اصولاً با اين انگيزه تأسيس شدند كه جايگزين دستگاه قضايي فروپاشيده ملي شوند.(36) با اين وصف مي‌توان گفت يكي از وجوه توسعه حقوق بين‌الملل كيفري جايگزيني مراجع قضايي بين‌المللي به جاي نهادهاي قضايي ملي در دولت‌هاي ناتوان مي‌باشد.

    احتمالاً در آينده نزديك فجايعي كه در قلمرو دولت‌هاي ناتوان رخ مي‌دهد، بخش عمده‌اي از فعاليت‌هاي قضايي ديوان كيفري بين‌المللي را به خود اختصاص خواهد داد.

5-2- مداخله جامعه جهاني در بازسازي و نوسازي ساختار قدرت دولت ناتوان

    يكي از مسايل حقوقي مهمي كه در مورد دولتهاي ناتوان مطرح مي‌باشد مسأله مداخله جامعه جهاني در قالب سازمان ملل و ساير نهادهاي بين‌المللي براي بازسازي و نوسازي ساختار قدرت در اين نوع دولت‌ها مي‌باشد. براساس آنچه در منشور پيش‌بيني شده است، وظيفه اصلي سازمان ملل متحد حفظ صلح و امنيت بين‌المللي مي‌باشد.

    سازمان ملل در آغاز، انجام اين نقش را به نمايندگي از جامعه جهاني به عهده گرفت. فعاليت‌ها و اقدامات عملي اين سازمان و نيز ساير نهادهاي بين‌المللي كه در هماهنگي با آن و در راستاي اهداف منشور فعاليت داشتند، به دو گونه عمليات خلاصه مي‌شد:

1- عمليات حفظ صلح: انگيزه اصلي اين نوع عملياتها حفظ و يا اعاده صلح و امنيت بين‌المللي به معناي خاص آن، يعني درگيريهاي مسلحانه بود. سازمان ملل براي پيشگيري از وقوع درگيريهاي مسلحانه و يا پيش‌گيري از تكرار آن به عملياتهاي خاصي اقدام مي‌كرد.

2- عمليات بشردوستانه: عمليات‌هاي بشردوستانه نيز در حين درگيريها و براي نجات قربانيان نيروهاي مسلحانه صورت مي‌گرفت. هدف عمليات بشردوستانه كمك به قربانيان مستقيم منازعات مسلحانه بين‌المللي يا داخلي بود و بس. ويژگي اصلي اين نوع عملياتها نيز آن بود كه با رضايت طرفهاي درگير انجام مي‌گرفت و در انجام آن به هيچ وجه از قدرت و اجبار استفاده نمي‌شد.

در طول چند دهه اخير، بخصوص در سالهاي اخير كه نظريه دولتهاي ناتوان نيز در حال ريشه گيري بوده است، حوزه عمليات سازمان ملل به شدت توسعه يافته و به تدريج زمينه مشروعيت يافتن مداخله سياسي جامعة جهاني را در بازسازي و نوسازي ساختار قدرت دولتهاي ناتوان فراهم آورده است. مداخلات جامعه جهاني كه بيشتر با استفاده از پوشش سازمان ملل انجام مي‌شود،در دو حوزه زير نمودي چشم‌گير داشته است:

الف- گسترش قلمرو عمليات بشردوستانه:

    عمليات بشردوستانه در سالهاي اخير هم در بعد افقي و هم در بعد عمودي گسترش بي‌سابقه يافته است؛ در بعد افقي شاهد تنوع عمليات‌ها هستيم.

    امروزه تحت نظارت سازمان ملل عملياتهاي چندمنظوره انجام مي‌شود كه هم شامل عمليات حفظ صلح است، هم عمليات بشردوستانه به معناي سابق است و هم عملياتي است كه منظور آن تأمين امنيت بشري مي‌باشد. دبير كل سازمان ملل متحد در ضميمة يكي از موضوعات مذاكرات صلح اظهار مي‌دارد:

    «راه حلهاي مورد مذاكره تنها شامل ترتيبات نظامي نبود بلكه موضوعات وسيع غيرنظامي را نيز در بر مي‌گرفت. در نتيجه، از سازمان ملل متحد خواسته شد تا نقش‌هاي مختلف و بي‌سابقه‌اي را ايفاكند: نظارت بر آتش بس، خارج كردن نيروهاي مسلح از حالت سازماندهي شده و بسيج يافتگي، جذب دوباره آنها به زندگي غيرنظامي، از بين بردن تسليحات، طرح و اجراي برنامه‌هاي ماين پاكي، عودت آوارگان و بي جا شدگان، تدارك حمايتهاي بشردوستانه، نظارت بر ساختارهاي اداري موجود، ايجاد نيروي پليس جديد، ارزيابي رعايت حقوق بشر، طرح و نظارت بر اصلاحات قانون اساسي، سيستم قضايي و سيستم انتخابات، نظارت و حتي سازماندهي و اداره جريان انتخابات، هماهنگي حمايت از ترميم و بازسازي سيستم اقتصادي و....».(37)

    همانطور كه از گفته‌هاي دبيركل سابق سازمان ملل متحد پيداست، گسترش قلمرو عمليات بشردوستانه در بعد عمودي مسئوليت اين سازمان را بسط داده است. گسترش قلمرو عمليات بشردوستانه در واقع خارج از چهارچوب منشور صورت گرفته است، اين امر مي‌تواند يكي از دلايل ضرورت اصلاح منشور هم محسوب شود.

ب- مداخله سياسي در بازسازي ساختار قدرت دولتهاي ناتوان

    علي‌رغم منع منشور از مداخله در اموري كه در صلاحيت ذاتي دولت‌ها مي‌باشند، نظريه دولت‌هاي ناتوان زمينه مشروعيت مداخله سياسي براي بازسازي ساختار قدرت عمومي را فراهم آورده است. امروزه مداخله جامعه جهاني در چارچوب سازمان ملل و ساير نهادهاي بين‌المللي براي بازسازي يا نوسازي اركان قدرت عمومي در كشورهايي كه داراي دولت ناتوان هستند، امر پذيرفته‌شده‌اي است.

                           30

             بی نوشت ها:  

1-Superpower and failed states: htt://www.911revew.org/news/superpower-and-failed-states.html

2-The new national security strategy: SUSAN E. RICE

    Http:/www. Brooking. Edu/comm/policybriefs/pb11.htm

3-Superpower…op. cit

4-The new…op. cit

5-http://www.Fund for peace/programs/fsi/fsindex2006.php

6-Wikipedia:http://www.en.wikipedia.org/wiki/failed-ststes

7-Wikipedia, Ibid

8- http://crisisstates.com

9-Failed and failing states; JACK STREW at the European Research

    Institute, University of Birmingham 6 September 2002.

10- The nexus of terrorism and Drug trafficking in the golden crescent:

      Afghanistan: http://www.strategicstatesinstitute.mil/pdf.

11-The failed states and the international law: Daniel Thrurer

      http://www.globalpolicy.org/nations/soverign/failed/2003/0725law.htm

12-ibid

13-failed and failing states, op. cit

14-the failed states and the international law, op. cit

15-د.فلسفی،هدایت الله؛تدوین واعتلای حقوق بشردرجامعه

   بین الملی،مجله تحقیقات حقوقی،ش:16-17، 75-1374 ص99

16-Unated Nations charter, Article 56

17-International covenant of social and political Rights, Article 2(section 2)

     And International covenant of social, economic and cultural Rights,

     Article 2 (section 1)

18-The failed states and the international law, op. cit

31

19-UN Charter, Article 55, section 3

20-UN Security Council Resolution 1737 December 23 2006 and

      Resolution 1747 April 2007

21-UN Security Council Resolution 749

22-The failed states and the International law, op. cit

23-Ibid

24-ویلیام ا.شبث؛مقدمه ای بردیودن کیفری بین المللی،

   مترجم:د.سیدباقر میر عباسی و حمیدالهوی نظری،

   انتشارات جنگل،تهران،1384،ص68

25=همان،ص224

26-The statute of International Criminal Court, Article 8, (f)

27-The failed states and the International law, op. cit

28-Vienna Convention 1969, Article 53

29-آمبارو سان خوزه جیل؛مسئولیت بین المللی دولتهادر

   قبال نقض حقوق بشر،مترجم:د.ابراهیم بیگ زاده،مجله

   حقوقی،1379،ش 30-29 ،261.

30-همان،ص29.

31-طرح بیش نویس مسئولیت بین المللی دولت،ماده 8

32-The failed states and The International law, op. cit

33-ibid

34- The statute of International Criminal Court, Article 8, (F, E)

35-ibid, Article 17.

36-The failed states and The International law, op. cit

37-Ibid.

32

   مقدمه

  دولتهای ناتوان امروزه به عنوان یکی ازعوامل بحران درنظام حقوق بین الملل جدیدمطرح می باشد.این پدیده که

نظام حقوق بین الملل را باچالش جدیدی روبروکرده است،  حتی نسبت به پدیدهایی چون سلاحای کشتارجمعی وتروریسم جدیدترونوظهورترمی باشد.به همین دلیل هنوزبرسرتعریف آن نیزتوافق نظربه وجود نیامده است.

  باظهورپدیده دولتهای ناتوان، مسایل حقوقی جدیدی در

برابرنظام حقوق بین الملل قرارگرفته که هنوز باسخهای

 قاطعی برای آنهاارایه نشده است.برخی ازمسایل حقوقی که باظهورپدیده دولتهای ناتوان به میان آمده،موارد

زیر می باشد

1-مداخله جامعه جهانی به منظورحمایت ازحقوق بشروحقوق بشردوستانه در قلمرودولتهای ناتوان که مداخله درامور داخلی آنهامحسوب می شود،توجیهی دارد یاخیر؟

2-آیادولتهای ناتوان درموردتخلفات ونقض حقوق بین الملل

که درقلمروآنهاجریان دارد،اصولادارای مسئولیت بین المللی می باشند یاخیر؟

3-ازنظرحقوق بین الملل اشخاص ومقامات رسمی که درقلمرو

دولتهای ناتوان مرتکب اعمال متخلفانه بین الملی می شوند،درچه حدی مسئولیت کیفری دارند وچگونه قابل تعقیب می باشند؟

4-مداخله سیاسی کشورهاوجامعه جهانی برای بازسازی دولتهای ناتوان ازمنظرحقوق بین الملل چه توجیهی دارد؟

  دراین مقاله سعی شده ضمن ارایه تعریفی ازدولتهای

ناتوان،به مسایل فوق پاسخهایی داده شود.